Ora agora legislas tu...

por Eugénio Ramos

I - UMA LEI ACTUALIZADA E SUFICIENTE - A lei de bases da segurança social aprovada no início dos anos oitenta durou quase duas décadas sem ser objecto de alterações. Tal não obstou a que os governos tomassem medidas de adaptação consideradas adequadas, como, por exemplo, a alteração da fórmula de cálculo das pensões ou o início da convergência dos regimes (função pública e sector privado), ambas aprovadas em 1993.

E isto porque a lei continha em si mesma os instrumentos essenciais que permitiam a adaptação aos novos tempos, designadamente o princípio da convergência do regime dos funcionários públicos e a possibilidade de adaptar o seu modelo de financiamento à evolução económica e social.

Não era pois necessário alterá-la significativamente para que se aprovassem os normativos de ajustamento às novas condições económicas e sobretudo demográficas e se promovesse a aproximação do regime dos funcionários públicos ao dos trabalhadores do sector privado – o inverso, sabia-se de há muito, era insustentável.

Porém, importa reconhecê-lo, a discussão a que deu origem, no ano 2000, a eventualidade de alteração da lei, e a mediatização dos contornos da mesma, desempenharam um papel positivo no processo de consciencialização dos portugueses para a gravidade da situação - tanto mais importante quanto é verdade que os sucessivos governos foram omitindo este assunto e dando a entender que a situação se encontrava sob controlo, quer no curto quer nos médio e longo prazos.

II - LEI DE BASES OU LEI…LÃO? - Durante o Verão de 2000 muito se discutiu, assim, acerca de uma nova lei de bases. Não foi possível chegar, todavia, a acordo. Felizmente, deve acrescentar-se, porque, nessa altura, em plena antecâmara eleitoral, todos os partidos (com a tímida excepção do partido do governo, motivada pela presunção de vitória nas urnas e consequente necessidade de moderação) tornaram públicas, um após outro, as suas posições sobre o assunto: das suas propostas, só se retinham intenções de aumentar as pensões e demais prestações sociais; sobre o controlo da despesa ou o reforço da receita, nem uma medida concreta, para além de alguns princípios vagos. Qualquer destas propostas apenas viria, por isso, piorar o estado das coisas. Mais do que de uma lei, estávamos então em presença de um autêntico leilão. 

III - UMA LEI EM CONTRACICLO - Passada a vertigem eleitoral, em 2001 o governo minoritário tentou negociar apoios para a aprovação garantida de uma nova lei. Não foi possível fazê-lo à sua direita, provavelmente por falta de convergência entre as soluções consideradas necessárias pelos restantes partidos e a própria orientação ideológica do governo. Em resultado, foi aprovado um novo texto legal onde, com o apoio da esquerda partidária, se apontavam caminhos e soluções (?) ao arrepio de tudo o que se vinha fazendo na Europa – e, inclusive, se ressuscitava terminologia própria dos revolucionários anos setenta.

Esta lei em contraciclo, que gerou inclusive críticas e oposição de entre uma boa parte do partido do governo, estava naturalmente condenada ao insucesso:

• pela agravada insustentabilidade da situação – apesar da apregoada saúde financeira para todo o século XXI;
• pela acrescida impossibilidade de a esconder, agora que, para além do dinheiro, se acabava também o crédito – o euro e os critérios de Maastricht assim o impunham;
• e, consequentemente, pela dificuldade em conter a continuada derrapagem das contas do orçamento do Estado e da segurança social.

IV - UMA LEI NÃO IMPLEMENTADA – Nos anos 2002 e 2003 assistimos à preparação, aprovação e início de implementação de uma nova lei de bases da segurança social. Tal era inevitável, se tivermos em consideração:

• o quadro legal e de compromissos herdado da lei anterior;
• a continuada degradação da situação económica e financeira (que qualquer economista razoavelmente informado seria capaz de antecipar desde há alguns anos);
• a manifesta desconformidade ideológica e conceptual com o legislador de então – e, acrescente-se, com a postura essencial de qualquer legislador ao longo dos últimos vinte anos;
• e, finalmente, porque importava começar a encontrar uma solução estrutural (o equilíbrio saudável das finanças públicas, em sentido abrangente) para um duplo problema estrutural (a demografia e a economia), que até então tinha vindo a ser sucessivamente negado, escondido e, quando minimamente assumido, apenas remendado – e mal.

Embora não tenha de concordar-se com todo o seu conteúdo e orientação, importa reconhecer que foi o primeiro esforço sério, global e estruturado visando garantir um modelo futuro de segurança social viável, acompanhado de uma fórmula de transição gradualista.

Infelizmente, as vicissitudes da política inviabilizaram que o essencial da sua regulamentação fosse concluída de modo a poder ser implementada e a começar a dar os seus frutos, quer em termos financeiros quer em termos comportamentais – estes últimos, por demais importantes numa população com insuficiente cultura financeira e habituada a repousar no Estado como provedor da maioria das suas necessidades. 

V - (CRÓNICA DE) UMA LEI A SER ALTERADA –  Nova mudança de governo trouxe, em 2005 e 2006, o congelamento da reforma em curso e a alteração da orientação política num sentido bastante diferente.

Esmagados sob o peso de uma situação económica recessiva (o desemprego, finalmente, abatia-se como uma inevitabilidade sobre um tecido produtivo impreparado para a introdução do euro e a aplicação dos acordos sobre comércio internacional, há tanto tempo conhecidos e anunciados); constatando a lenta mas contínua degradação das contas públicas e da segurança social, (alguns d) os mesmos responsáveis que cinco anos antes prometiam pensões para todo um século tinham agora nas mãos a necessidade de alterar radicalmente este estado de coisas. Não era possível varrer mais para baixo do tapete. 

A ideologia, porém, ameaça mais uma vez sobrepor-se à razoabilidade e ao bom senso. Pelo que hoje vai sendo conhecido das intenções de reforma, é provável que fiquemos longe, mais uma vez, de uma solução global, estável e duradoura.

De facto, através de formas e com uma extensão porventura discutíveis, como todas as opções que estejam neste assunto em cima da mesa, a actual proposta de reforma de segurança social pretende constituir-se em solução para o problema, propondo um conjunto de medidas que visam quatro objectivos:

• redução da despesa com as novas pensões;
• redução/controlo do crescimento da despesa com as pensões em pagamento;
• aumento da receita disponível do regime contributivo;
• fomento das poupanças complementares.

É certo que as medidas agora anunciadas terão efeitos a médio e longo prazo de contenção do crescimento da despesa com pensões, para além dos já conhecidos e positivos esforços de cobrança e combate à fraude, por um lado, e de moralização, por outro – em particular no que respeita às situações de doença e de desemprego.

As medidas visando a redução ou o controlo do crescimento da despesa com pensões parecem pois adequadas aos objectivos em vista.

Já as medidas tendentes a aumentar a receita disponível no essencial remetam uma parte da despesa com as prestações sociais para a responsabilidade directa do Orçamento do Estado. Embora correctas no plano dos princípios e obedecendo ao estipulado na lei, a verdade é que o problema do financiamento global mantém-se: o que deixa de ser pago via contribuições passa a ter de o ser via impostos.

Finalmente, os incentivos ao reforço das poupanças complementares constituem, pela sua natureza e significado, a parte mais discutível do documento. Seja do ponto de vista conceptual, seja no plano da respectiva eficácia, não se compreende a opção por planos de poupanças individuais de iniciativa pública, nem se entende como, na ausência do estabelecimento de um tecto contributivo, se pretende incentivar poupanças complementares com os actuais níveis de endividamento de famílias e empresas.

Não viremos assim a dispor de soluções realistas que, no âmbito das empresas como dos particulares, permitam compensar, ainda que parcialmente, a inevitável redução das pensões públicas – anunciada, admitida e quantificada no documento governamental tornado público sobre este assunto. A meia reforma em curso é assim, para os portugueses, uma má solução, pois vai reduzir-lhes significativamente as pensões sem lhes dar em contrapartida condições realistas e eficazes para se anteciparem e precaverem contra tal redução.

VI – CONCLUSÃO – É imperioso evitar esta proliferação continuada de legislação sobre assuntos de natureza estrutural e com efeitos no muito longo prazo. De outro modo, os portugueses não só não poderão estar seguros quanto ao futuro como não terão elementos razoavelmente estabilizados para saber como adaptar-se e prevenir-se.

As intenções actuais do legislador, a concretizarem-se, tornam inevitável a aprovação de uma nova lei, mais cedo ou mais tarde, em função do momento em que se verificar nova alternância governamental. Seja pela demasiada ideologização da reforma, inaceitável para as restantes forças políticas normalmente pertencentes ao quadro de alternância; seja pelo insuficiente alcance e eficácia de algumas das medidas que se pretende agora aprovar.

Seria por isso preferível um projecto mais abrangente e menos ideológico, que pudesse todavia constituir uma verdadeira reforma estrutural e a salvo de alterações de acordo com o ciclo eleitoral. Portanto, articulada com o principal partido da oposição e não com os defensores de soluções cuja ineficácia há muito ficou demonstrada – antes mesmo da simbólica queda do muro de Berlim.

Por isso, ou temos uma solução deste tipo ou podemos preparar-nos para novos desenvolvimentos a curto ou médio prazo.