por Gil Prata*

1. Introdução

As grandes transformações mundiais que se vêm verificando, particularmente a partir da queda do muro de Berlim em 1989 e da desintegração da URSS em 1991, provocaram novas tendências na ordem mundial, alterando o comportamento do Estado-Nação, como actor principal da cena internacional, e fazendo emergir novos actores com igual ou superior capacidade de intervenção ou influência no sistema internacional.

O mundo contemporâneo caracteriza-se hoje pela mudança contínua geradora de incertezas e riscos, que por vezes evoluem para crises profundas. Os problemas de natureza económica, social e política, as diferenças religiosas e étnicas, os extremismos e fundamentalismos, as reformas inadequadas, a violação dos direitos humanos e a dissolução de Estados e os actos de terrorismo, sabotagem e crime organizado têm provocado a instabilidade de territórios e regiões e são os geradores dos problemas dos nossos tempos.

Também a proliferação de armas nucleares, químicas e biológicas e dos vectores capazes de as lançar, consequência da evolução tecnológica e do mais fácil acesso às necessárias matérias-primas, possibilitam a sua disseminação, tendo os Estados e os grupos organizados mostrado uma apetência para a procura deste tipo de armas. Como consequência, potenciais adversários – incluindo actores menores da cena internacional –, podem deter sistemas de armas sofisticados potenciando a sua capacidade de destruição.

Por tudo isto, as ameaças e riscos para a segurança nacional e internacional assumem hoje um carácter de imprevisibilidade, característico de um sistema marcado pela globalização e heterogeneidade de modelos políticos e civilizacionais, onde a estratégia da Dissuasão se tornou desajustada face às ameaças de ataques como os ocorridos em 11 de Setembro de 2001.

Face à emergência destas novas e complexas fontes de instabilidade para a segurança e paz mundial, tem vindo a desenvolver-se um conceito alargado de segurança, com importância acrescida do papel das organizações internacionais, procurando prevenir focos de insegurança internacional e de crises ou obstar ao seu agravamento.

2. Caracterização das Ameaças

A Segurança foi sempre uma das aspirações dos Estados. A Constituição da República Portuguesa define os Objectivos Permanentes do Estado e as suas Tarefas Fundamentais. Entre aqueles estão a segurança, a justiça e o bem-estar e entre estas estão a garantia da independência nacional, da soberania, da integridade nacional e da protecção das populações e dos seus bens.

As acções que visem contrariar a prossecução dos Objectivos constituem Ameaças ao Estado português que, no nosso texto constitucional e em diplomas legais se dividem em ameaças externas (quando têm origem no exterior ou são protagonizadas por agentes externos) e ameaças internas (quando se exercem no interior do território, nomeadamente através da criminalidade violenta e organizada, da sabotagem, da espionagem e do terrorismo).

Para salvaguarda da Segurança o Estado tem de avaliar permanentemente as ameaças de diferentes tipos a que está ou poderá vir a estar sujeito.

O termo ameaça é frequentemente usado como sinónimo de agressão ou de risco. No entanto temos de entender ameaça como a possibilidade de uma acção praticada por um actor (seja um Estado ou um grupo politico ou criminoso) contra um Estado e que envolva o emprego da coacção. Assim, verificamos que os agentes das ameaças tanto podem ser outros Estados como outros actores menores da cena internacional.

Com a queda do muro de Berlim, a origem da ameaça deixou de ser considerada, por excelência, apenas outro Estado ou coligação de Estados para passarem a ser também outros grupos sociais (ex: um grupo terrorista), que não dispõem da capacidade militar dos Estados mas que conseguem influenciar a vontade politica destes sem que estes possam usar do seu poder para se lhes impor. São as chamadas ameaças assimétricas, em que os actores que se confrontam têm uma capacidade militar muito desigual e o Estado está impedido, pela própria natureza do actor menor, de utilizar o seu poder.

Como elemento da definição de ameaça, a coacção tem a ver com o uso, ou a possibilidade de uso, da força. Assim, a coacção pode ser exercida através de formas não violentas de pressão (diplomática, económica, política, psicológica) em que está sempre presente a ameaça de uso da força, ou através do emprego da força militar.

No conceito de ameaça influem alguns factores: um que tem a ver com o seu agente e outro que tem a ver com o alvo. A conjugação dos factores cria um grau de risco para este.

Dizemos que determinada situação é geradora de uma ameaça se o seu agente tiver possibilidades ou capacidades para a sua concretização e se também tiver intenções de a provocar. Assim, só há ameaça se estes dois factores estiverem reunidos no seu agente: se este dispuser de capacidade militar e económica para desenvolver uma actividade contra nós mas se não tiver intenção para tal diremos que a ameaça não existe. Por exemplo, o potencial relativo de combate entre o Reino Unido e o nosso país pende manifestamente para o lado do Reino Unido, no entanto este não tem qualquer intenção de o utilizar contra nós. Assim, não podemos considerar que constitua uma ameaça apesar de ter possibilidades.

Possibilidades são, assim, as acções de que o agente da ameaça é materialmente capaz de executar porque tem um potencial que pode empregar. Já por intenções entendemos a determinação que esse agente poderá ter para executar essas acções. Estas intenções decorrem da vontade humana e, como tal, são de difícil previsão e determinadas com elevado grau de incerteza.

No entanto outro factor é relevante para a configuração de uma ameaça e este tem a ver com o alvo dela. Este factor corresponde às vulnerabilidades do Estado ou grupo alvo. A existência de vulnerabilidades ou limitações estruturais, como cisões internas, elevada dependência energética, recursos financeiros escassos e Forças Armadas inadequadas, potencia as ameaças a que pode estar sujeito, constituindo factores de risco para a sua segurança.

Face a estes factores podemos afirmar que existe um grau de risco associado a cada ameaça, isto é, há sempre um grau de probabilidade relativo à concretização da possibilidade e consequentemente existe um grau de perigo para o alvo se adoptada essa possibilidade. Este grau de probabilidade assim como o grau de perigo resultante da ameaça é maior ou menor em função das vulnerabilidades que o alvo apresentar.

O risco é, podemos dizer, a consciência deste grau de perigo influenciado pela probabilidade de ocorrência da ameaça e, assim, podemos falar em riscos aceitáveis e riscos não aceitáveis, dependendo do perigo da sua concretização no que respeita a interesses afectados e danos provocados face aos custos que a superação da vulnerabilidade exigiria.

3. O estudo das ameaças

Hoje, os países desenvolvidos têm populações bem informadas devido ao fácil acesso a fontes de informações (ex: a televisão e a Internet), tendo os governantes perdido o exclusivo da informação privilegiada. Porém os governos dispõem de órgãos que lhes proporcionam análises rigorosas e estudos prospectivos dos acontecimentos que são indispensáveis à governação.

Estes órgãos especializados são os serviços de informações (SI’s) que nenhum Estado moderno pode dispensar. Todo o governante tem de estar esclarecido para prover às dificuldades que se apresentam à tomada da decisão política, à conduta da acção política e ao consequente estudo das modalidades de acção que se podem apresentar para reduzir ou ultrapassar as dificuldades previstas para a prossecução dos objectivos definidos. A actividade dos SI’s – porque envolve um processo complexo de pesquisa, avaliação, análise, integração e interpretação de informações – deve ser o garante da qualidade e rigor de grande parte da informação que sustenta a acção política.

A intervenção dos SI’s é permanente em todas as fases do estudo e na resolução das ameaças porque detecta-as o mais cedo possível, avalia-as e colabora na tomada de consciência e na determinação das vulnerabilidades do Estado, estando em condições de avaliar os riscos que tais vulnerabilidades representam.

Compete aos SI’s fazer a enunciação das possibilidades de acção dos actores que atentem contra a segurança nacional e das suas prováveis ou conhecidas intenções.

Para tal a determinação das ameaças é feita através de estudos de informações que consistem num processo mental onde são enumeradas as possibilidades de um actor opositor a partir das informações disponíveis, enunciadas como acção que o opositor pode tomar, onde e quando a pode tomar e que meios pode utilizar.

O processo conclui-se indicando o grau de probabilidade de adopção dessas possibilidades tendo em conta as prováveis ou conhecidas intenções do opositor, o grau de perigo que representa para nós cada possibilidade e estimando o correspondente risco para a segurança. O estudo identifica ainda as vulnerabilidades do opositor e novas necessidades de informações que permitam alertar ou detectar o mais cedo possível a eventual concretização da ameaça.

A produção destas informações prospectivas constitui a base do planeamento estratégico nacional.

4. A ameaça e a guerra preventiva

“(…) não permitiremos que Estados Párias e grupos terroristas possam fazer alianças que poderão criar ameaças à vida de milhões de americanos. Agiremos decisivamente, antes que essas ameaças possam infligir graves prejuízos ao povo americano” (George W. Bush)

Recorrentemente o presidente dos EUA tem afirmado a existência de um direito à guerra preventiva. O argumento por si apresentado é o de que, no mundo do pós-11 de Setembro, os EUA não podem esperar ser atacados para reagir, existindo assim a disposição estratégica em usar meios militares contra um actor que represente ameaças relevantes.

O US National Security Strategy, de Setembro de 2002, preconiza a extensão do conceito de ameaça iminente ás novas capacidades e objectivos dos adversários actuais dos EUA. Assim, a ameaça que terá constituído a possibilidade de os EUA serem atacados por um Iraque possuidor de armas de destruição maciça (ADM’s) ou de um grupo terrorista com ligações ao regime de Saddam atacarem os EUA terá justificado a invasão americana como resposta. Esta acção dos EUA, segundo esse critério, apresenta elementos de uma guerra preventiva.

Porém, consideramos necessário distinguir entre guerra preemptiva e guerra preventiva.

Enquanto que a legitimidade de uma guerra preemptiva depende da existência de provas materiais que demonstrem a iminência do perigo e a necessidade urgente do Estado alvo agir contra esse perigo; a guerra preventiva baseia-se, não no receio de uma agressão iminente, mas num receio mais remoto em consequência da existência de uma ameaça estratégica.

Assim, na guerra preventiva as ameaças são consideradas com carácter especulativo como possibilidades potenciais e futuras, enquanto que a guerra preemptiva precede um ataque iminente presumido, constituindo-se assim como uma resposta imediata a ameaças específicas e de concretização iminente.

Não temos quaisquer dúvidas que um eventual ataque com ADM’s encurta o tempo de reacção do decisor político. Neste cenário ao decisor político restarão duas opções: decidir atacar previamente ao lançamento das ADM’s ou ficar à mercê das consequências imprevisíveis deste ataque.

Assim, o que verdadeiramente distingue uma guerra preemptiva da guerra preventiva é o facto de esta ser desencadeada como resposta pela força à mera existência da ameaça, isto é, por existir a possibilidade e intenção de um potencial agressor vir a usar determinada capacidade para impor a sua vontade. Já no que respeita à guerra preemptiva exige-se que essa ameaça exista mas que seja iminente a ocorrência de uma agressão.

Que resposta para este problema nos dá o direito internacional?

O desenvolvimento do Direito Internacional veio criar uma maior propensão para os actores da comunidade internacional utilizarem meios alternativos à violência para resolução dos seus conflitos. É incontestável que o êxito dos esforços de prevenção de conflitos exigirá o apoio activo e a cooperação dos Estados e das Organizações Internacionais (como a Organização das Nações Unidas, as organizações regionais e as organizações não governamentais).

O próprio Direito Internacional prevê meios que visam que situações ilícitas sejam reconsideradas; esses meios são as contramedidas e os meios não organizados.

Quando os meios referidos não são eficazes para suster a ameaça à paz caberá ao Conselho de Segurança da ONU decidir sobre as medidas (sanções) que, sem envolver o uso da força, deverão ser adoptadas para trazer os Estados ao convívio pacífico da sociedade internacional.

Se todas estas medidas ou sanções não resultarem resta à comunidade internacional usar outras formas de pressão, inclusive a força militar, para os forçar ou punir.

Porém, que pode um Estado fazer se está sujeito a uma ameaça relevante contra a sua segurança e a comunidade internacional não se entender quanto à redução ou anulação dessa ameaça ou os seus esforços não forem determinantes?

“O Presidente do Irão, Mahmud Ahmadinejad, acredita que nem Israel nem os EUA se atreverão a atacar o seu país devido ao programa nuclear que mantém, o qual já foi alvo de sanções pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. (…). O Irão não reconhece o Estado de Israel e Ahmadinejad já disse que este país deveria ser varrido do mapa. Outros responsáveis iranianos fizeram hoje declarações no mesmo sentido.”

Uma interpretação estritamente literal da Carta das Nações Unidas (CNU) paralisaria o Estado mesmo confrontado com um ataque iminente, porque só admite a guerra destinada a repelir um agressor.

Como entender a noção de legítima defesa nos termos das normas de direito internacional?

Em geral, aborda-se essa questão à luz da CNU, que estipula uma proibição geral do emprego da força (n.º 4 do art.º 2.º).

O seu Cap. VII, no art.º 51.º, prevê como única excepção a esse princípio a legítima defesa.

Uma interpretação restritiva deste art.º 51.º permitiria invocar a legítima defesa unicamente para responder a uma agressão militar, impondo-se que essa resposta cessasse logo que o Conselho de Segurança considerasse estar em condições para tomar as medidas necessárias para o restabelecimento da paz e da segurança internacionais.

Também uma interpretação restritiva do n.º 1 do art.º 33.º do Cap. VI poderia impor que um Estado, mesmo depois de sujeito a actos de guerra, procurasse chegar a uma resolução pacífica do conflito

Esta leitura restritiva corresponde à preocupação fundamental dos subscritores da Carta em restringir, na medida do possível, o poder discricionário dos Estados e tornar excepcional o recurso à legítima defesa, submetendo-a a condições com critérios objectivos, como a da existência de um prévio ataque armado. Essa interpretação, aliás, é coerente com a longa história dos esforços tendentes a proibir o recurso à força armada, considerando-o legitimo apenas quando imposto por uma agressão.

Ora, consideramos que o direito internacional seria inoperante se não admitisse que os Estados pudessem adoptar as medidas proporcionais e racionais necessárias em caso de agressões graves e imprevistas que não tivessem a forma de uma agressão militar. O terrorismo em grande escala, organizado a partir de um país estrangeiro, mas sem a participação directa do governo desse país, entra nessa categoria de agressão e não pode ficar sem resposta.

Há necessidade de o conceito de legítima defesa evoluir diante de novas realidades, cujas consequências podem ser superiores às de ataques militares convencionais. Não questionamos, no entanto, o princípio geral de proibição do recurso à força como forma de dirimir conflito de interesses entre Estados, mas consideramos que não se pode exigir a um Estado, em qualquer circunstância, que espere ser atacado para exercer o seu direito de autodefesa.

Assim, voltamos a questionar-nos: o que poderá ou deverá fazer um Estado ameaçado face á inoperância das organizações internacionais e nomeadamente da ONU para suster essa ameaça?

Podemos confrontar-nos com a necessidade de executar uma acção militar para evitar posteriormente uma guerra injustificável e de conseqüências imprevisíveis que, com as armas de que os actores dispõem ou podem vir a dispor, pode pôr em causa o próprio direito de sobrevivência do Estado e das populações e colocar em jogo a própria natureza da ordem mundial.

Parece-nos que a generalidade dos Estados europeus aceita, em teoria, a necessidade de intervenções militares preventivas desde que sejam executadas por forças disponibilizadas pelos Estados e sob a égide das Nações Unidas; já não nos parece tão evidente a sua vontade de participar quando confrontados com essa realidade.

Por isto e em conclusão, consideramos que os Estados têm o direito natural de legitima defesa se sujeitos a uma agressão ilícita e, portanto, terão legitimidade para antecipar o exercício do seu direito de autodefesa se pairar sobre eles uma ameaça susceptível de colocar em causa a sua integridade ou sobrevivência enquanto Estado e se, cumulativamente, a comunidade internacional não quiser ou não conseguir entender-se para obstar a essa ameaça.

Se outro entendimento houvesse os Estados poderiam ficar paralisados, sem possibilidade de reacção, face a uma agressão com o emprego de modernos sistemas de armas de elevado potencial de destruição, sujeitando-se a consequências impossíveis de avaliar.

* Mestrando em Estratégia

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(1) Por exemplo, a Lei da Segurança Interna.

(2) No entanto, esta distinção é actualmente artificial uma vez que as ameaças do exterior repercutem-se no interior do território e é muito difícil distinguir entre agentes internos e externos de ameaças à sociedade nacional.

(3) Apesar da tendência frequente de o fazer, a ameaça não se confunde com agressão. Enquanto que aquela é uma possibilidade, agressão é um acto consumado ou iminente. Quando esta acontece já não faz sentido falar-se de ameaça.

(4) Pelo contrário, devemos realçar que Inglaterra e Portugal assinaram, em 1373 (numa altura em que os ingleses lutaram ao lado da Casa Real de Avis na batalha de Aljubarrota contra Castela, a mais antiga aliança diplomática do mundo ainda em vigor. Esta Aliança foi confirmada, em Maio de 1386, através do Tratado de Windsor.

(5) Exemplo: o perigo resultante da ameaça de emprego de uma arma biológica por parte de um grupo terrorista é maior em países que não possuam capacidade de vacinação da população ou que não possuam capacidade de protecção e tratamento de vitimas (pelos potenciais danos e pela possibilidade de propagação de doenças), do que em países que disponham desses meios e estejam avisados para esse risco.

(6) Conforme o art.º 41.º do Capitulo VII da Carta das Nações Unidas.

(7) in Jornal Público (17/01/07).

(8) Art.º 2.º, n.º 4 da CNU: “Os membros deverão abster-se nas suas relações internacionais de recorrer à ameaça ou ao uso da força, quer seja contra a integridade territorial ou a independência política de um Estado, quer seja de qualquer outro modo incompatível com os objectivos das Nações Unidas”.

(9) Art.º 51.º da CNU: “Nada na presente Carta prejudicará o direito inerente de legítima defesa individual ou colectiva, no caso de ocorrer um ataque armado contra um membro das Nações Unidas, até que o Conselho de Segurança tenha tomado as medidas necessárias para a manutenção da paz e da segurança internacionais…”

(10) Art.º 33.º, n.º 1 da CNU: “As partes numa controvérsia, que possa vir a constituir uma ameaça à paz e à segurança internacionais, procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução por negociação, inquérito, mediação, conciliação, arbitragem, via judicial, recurso a organizações ou acordos regionais, ou qualquer outro meio pacífico à sua escolha”.

(11) Como exemplos, o bombardeamento por Israel do reactor nuclear iraquiano em Osirak, em 1981 e, também, a guerra desencadeada por Israel, em 1967, diante da mobilização geral dos seus vizinhos árabes – levando-se em conta as ameaças que pesavam sobre a sua sobrevivência – são entendidos, por alguns autores, como a antecipação do direito de autodefesa de Israel.