A “Constituição Europeia” em Ré menor

por Carlos Blanco de Morais*

Escrevemos há cerca de dois anos no “Diário de Notícias”, por alturas do “não” do eleitorado francês ao Tratado Constitucional Europeu, um artigo denominado “França Mata Constituição Europeia” .

Dissemos, então, que a rejeição francesa desse Tratado seria bem diferente da recusa referendária dos tratados de Maastricht e Nice, respectivamente pela Dinamarca e pela Irlanda. Isto porque, enquanto em relação àqueles pequenos Estados, a União poderia sempre forçá-los a repetir os actos referendários até o “sim” vencer, já quanto á França a situação seria muito diferente, dada a inviabilidade da construção de uma Europa política de costas voltadas para um dos grandes Estados fundadores que integram o seu motor de arranque.

Considerámos, também, que uma futura solução para a reforma política da União Europeia deveria passar, não por uma pomposa “Constituição”, mas por um mais modesto ou discreto Tratado institucional que pusesse a Europa alargada a 27 Estados, a funcionar.

Os factos subsequentes comprovaram que o Tratado, na sua versão originária, se encontra virtualmente ferido de morte. Pese o facto de 18 Estados que o já ratificaram, liderados pela Espanha, pretendem levá-lo teimosamente por diante, um núcleo duro composto pelo Reino Unido, Holanda, Dinamarca, Polónia e República Checa (Estados que já realizaram ou terão de realizar referendos) recusam a actual versão e exigem um novo tratado, sem natureza “constitucional” e com um conteúdo abreviado destinado a encontrar um modelo institucional pragmático que funcione, num contexto de alargamento.

A Presidência alemã, que sempre se reviu um modelo federal centrado no projecto de “Constituição” rejeitado por franceses e holandeses (modelo que lhe conferia uma importante quota em termos de poder de decisão), avançou com uma proposta de aparente compromisso, no sentido de salvar as componentes centrais desse projecto, acomodando num novo Tratado (não sujeito a referendo e apto para entrar em vigor em 2009), uma parte das objecções do núcleo duro dos Estados que recusam o primeiro texto.

Todavia, uma vez mais e, paradoxalmente, a configuração de um modelo final de Tratado institucional passará em boa parte pela França, mais propriamente, pelo resultado das eleições presidenciais francesas.

Isto , na medida em que, se o candidato conservador, Nicolas Sarkozy, vencer as eleições presidenciais que se realizarão em 22 de Abril e 6 de Maio, a França colocará eventualmente o seu peso em favor de um “mini-tratado” institucional (não sujeito a referendo), mais próximo das aspirações da minoria que se opõe ao actual projecto constitucional. Essa via poderia ter alguma hipótese de sucesso, na medida em que, constituiria o mínimo denominador comum para um consenso entre todos os Estados-membros.

Se vencer, ao invés, a candidata socialista Sègoléne Royal, esta pretenderá referendar de novo o actual Tratado Constitucional em 2008 ou 2009 o que, associado ao desfecho potencialmente negativo de referendos na Dinamarca, Reino Unido e Polónia arrastaria a crise institucional e tornaria imprevisível o desfecho de todo o processo.

Neste sentido, e no domínio das probabilidades, é natural que a organização institucional da União Europeia tenha uma maior hipótese de fluir através de uma versão mais enxuta e miniaturizada de um tratado organizativo, do que pelo regresso “post mortem” de um Tratado Constitucional de ostensivo recorte neo-federalista.

Dito isto, existe, ainda, um conjunto de questões pertinentes que importa considerar.

Constituição Europeia e Federalismo

Começou-se a sedimentar, formal e informalmente, o entendimento, segundo o qual, a expressão “Constituição” deveria ser retirada do Tratado. Sintomaticamente, a recém aprovada declaração de Berlim evita qualquer alusão ao Tratado Constitucional. Isto, na medida em que o conceito de Constituição evoca a consagração embrionária de um super Estado Federal na Europa, o qual não é aceite por parte de muitos cidadãos europeus, tendo recebido uma enérgica reprovação no eleitorado francês e holandês.

O facto de expoentes nacionais e de outros Estados-membros, assumidamente federalistas, defenderem a supressão da menção à expressão “Constituição”, levou alguns cépticos a entenderem que se poderia estar diante de um passe de prestidigitação que, mudando a semântica, conservaria no texto os institutos de maior pendotr federalista.

Julga-se que as referidas dúvidas poderão ter alguma procedência. Não é apenas a expressão “constitucional” e um preâmbulo imitador da Constituição Norte-Americana (seguida de considerandos imodestos em que os povos da Europa agradecem aos “constituintes” da Convenção giscardiana o novo texto jurídico) que atribuem ao tratado os contornos de um “Pacto Federal”atípico. Outros institutos assumem, também, esta natureza “estadual”, como é o caso do artº 6º-I (que concede a prevalência total de qualquer norma comunitária sobre as Constituições dos Estados-membros, na lógica das cláusulas de “supremacia federal”); a transformação dos regulamentos e das directivas, respectivamente, em “leis” e “leis-quadro”; as competências “legislativas” concorrenciais de tipo substitutivo ( baseadas no modelo constitucional alemão); a dimensão integrativa do pilar de segurança e defesa, na medida em que conduza à formação de um “exército europeu”; e a criação de um Ministro dos Negócios Estrangeiros Europeu e de institutos compressivos da política exterior dos Estados em favor de uma política externa comum.

Relativamente a todos estes institutos, o mais controverso é, todavia, o artº 6º-I. Na medida em que nesse preceito não seja aditado, em futuro Tratado, de uma cláusula-limite à prevalência do Direito Europeu que consagre o respeito pelas regras e princípios fundamentais estruturantes das Constituições dos Estados-Membros ( tal como resulta da jurisprudência constitucional alemã, italiana e francesa), abrir-se-ia as portas a uma evolução federal larvar, pelo que, a retirada da expressão “Constituição” constituiria nesse pressuposto, uma mera opção cosmética, destinada a tapar “o Sol com a peneira”.

Os desafios da Presidência portuguesa

Na medida em que a Presidência portuguesa fique condicionada por um roteiro aprovado no decurso da Presidência alemã, a sua margem de manobra será estreita e dependerá dos resultados eleitorais de Maio das eleições presidenciais francesas.

Paradoxalmente, o êxito da mesma Presidência, no sentido (algo improvável) de lograr um efectivo consenso dos Estados-Membros em torno de uma versão reformulada do Tratado, será eventualmente potenciado pela vitória de Sarkozy e não do triunfo da candidata socialista, a qual defende o actual projecto de Tratado, em termos próximos aos socialistas portugueses. Isto, porque será mais fácil à Presidência portuguesa lograr um consenso em torno da versão minimalista de um Tratado institucional que concite, sem submissão a referendo, o apoio de polacos, franceses, britânicos e, eventualmente alemães, do que em torno de um contestado Tratado Constitucional que a França e outros estados referendariam de novo, já fora do período da Presidência portuguesa.

O êxito da Presidência portuguesa depende, neste contexto, não só de factos políticos exteriores, mas também da sua arte em desembaraçar-se do lastro de posições anteriormente assumidas, de forma a limar e agregar os entendimentos distintos dos mais importantes Estados-membros, em torno de um modelo abreviado de Tratado com potencialidades compromissórias.

A questão de um referendo em Portugal

A problemática da realização de um referendo deve ser examinada com pragmatismo em função do texto a referendar.

Seria, por exemplo, menos evidente, em razão da escassa utilidade dessa opção, a razão de ser de uma iniciativa parlamentar no sentido da convocação dos portugueses para referendar o texto do projecto originário de Tratado Constitucional ( como fez, por exemplo, o Luxemburgo), quando se antevê a possibilidade dessa Convenção não entrar em vigor.

Considera-se, ao invés que caso seja acordado um novo instrumento jurídico, este ganharia em ser referendado, apenas se comportasse limitações à soberania do Estado com uma dimensão e um impacto análogos aos do Tratado Constitucional.

De qualquer forma, depois da declaração de Berlim, os dados estão de novo lançados.

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* Professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito de Lisboa